למה נגיד בנק ישראל חיסל במו ידיו את התכנית להעלאת רמת החיים שלנו

אתמול החלטתי לנסות חומוסייה חדשה שקיבלתי עליה המלצות נוטפות ריר. התיישבתי, הזמנתי, ובזמן שחיכיתי הבנתי שאין לי מה לקרוא תוך כדי וכל מה שנשאר לי זה לשים את העין בפיתה. רצה הגורל והטלפון ציפצף את הציפצוץ הזה שהוא משמיע כשדוא"ל חדש מגיע, ומיד ראיתי שנמצא פתרון. בנק ישראל פרסם את הנאום של הנגיד, אמיר ירון, בכנס שערך בבוקר עיתון כלכליסט תחת הכותרת "המלצות בנק ישראל להעלאת רמת החיים בישראל תוך שמירה על המשמעת הפיסקאלית".
לאנשי מקצוע, כלכלנים כשרברבים, יש נטייה לז'רגון מקצועי חמור סבר, אולי כי זה משדר יוקרה מקצועית. בעברית, הכותרת הזו בעצם אומרת משהו כמו "מה צריכה הממשלה לעשות כדי שהישראלים יחיו כמו אירופאים או צפון-אמריקאים אבל מבלי שנסתכן בלסיים כמו יוון או ארגנטינה". עכשיו, אני רוצה להאמין, זה כבר נשמע קצת יותר מעניין.
בכל מקרה, קראתי וקראתי וזה העביר לי כמעט את כל החומוס עד שרק החמוצים נשארו בצלחת הקטנה שבצד. ואז קראתי שוב את הפסקה האחרונה של הנאום והתאכזבתי מאוד. כלומר, ההמלצות עצמן מצויינות, וגם אם עיקריהן מוכר, בנק ישראל לקח על עצמו לחדד ולהדק את הפרטים הקטנים שנוגעים לשיפור דרמטי של תשתיות התחבורה, החינוך ועוד, לכמת עלויות ותועלות (אפשר לקרוא עליהן בהרחבה כאן), יחד עם חידודים וחישובי עלויות חדשים.
האכזבה הגיעה לא רק כי שוב נגיד בנק ישראל קרא להעלאת מסים על הציבור כדי לממן את כל ההוצאות הממשלתיות שהוא ממליץ עליהן, אלא כי הוא גם פסל את האפשרות המעשית היחידה למימון חלק ניכר מההוצאות הללו, ובכך למעשה חיסל את האפשרות שהתכנית הזו תצא לפועל מתישהו בעתיד הנראה לעין.

מאיפה יבוא הכסף?
העלאת המסים, הסביר ירון, חיונית כדי שהמימון של התכנית לא יגיע מהגדלת החוב הממשלתי. כלומר, גם אם נייעל עד לזרא את השירות הממשלתי הקיים ונקצץ כל מה שהוא לא הכרחי עדיין לא יישאר מספיק כסף בקופה הציבורית כדי לבצע שני מהלכים במקביל: גם להקטין את החוב הקיים, הגבוה מדי לדעתו של ירון, וגם למצוא מקורות מימון לסגירת הפער בינינו לבין מדינות צפון האוקיינוס האטלנטי.
בשביל התכנית הזו דרוש הרבה מאוד כסף, תוספת תקציב של כ-44 מיליארד שקל בשנה כאשר התכנית תבשיל ליישום מלא בעוד כמה שנים. זו כמות כסף אדירה, שוות ערך לפי שניים מתקציב משרד התחבורה היום ובאופן מקרי שוות ערך לתשלומי הריבית והקרן על החוב הקיים של המדינה. לכן אפשר להבין שהשאלה מאיפה יבוא הכסף היא השאלה הכי מהותית בתכנית הזו, השאלה שבלי תשובה ברורה עליה אין טעם אפילו לדבר על התכנית הזו ברצינות.

אני רוצה לחסוך כאן במספרים ככל הניתן, ולו משום שההמשך יהיה גם ככה  טכני, אבל בלי עוד קצת מספרים בכלל אי אפשר. הגרעון הצפוי של הממשלה כיום הוא 3.5% תוצר, שאם מסתכלים עליו כגרעון חד פעמי זה באמת לא נורא. הבעיה היא שכאשר מסתכלים עד 2021 וצפונה, לא רואים איך הגרעון הזה יורד לרמות של פלוס מינוס 2.5%, שזו רמת הגרעון הדרושה כדי להוריד את היחס בין החוב הממשלתי לתוצר הישראלי, מה שנקרא בפשטות יחס חוב/תוצר. היחס בין החוב לתוצר הוא מה שבאמת מטריד את ירון ועמיתיו. אז מה זה היחס הזה? זהו היחס בין כלל החוב הציבורי (ממשלה ורשויות מקומיות) בזמן נתון לבין התוצר הישראלי באותו הזמן. בשנה שעברה היחס בין החוב לתוצר עמד על 60.5%, עלייה קלה מהשנה שלפני כן, והשנה הוא כבר אמור לטפס ל-61%. גם זה לא ממש נורא כשלעצמו, אבל המגמה היא זו שמדאיגה את ירון וכלכלנים נוספים, שטוענים שאם נישאר בגרעון של 3.5% לאורך זמן, נסיים עם יחס חוב/תוצר של 70%, וזו כבר בעיה.
למעשה, הם היו רוצים לראות יחס חוב תוצר נמוך הרבה יותר מ-60%, משהו שאולי נושק יותר לכיוון של 55%, כזה שיאפשר לממשלת ישראל להגדיל את הוצאות הממשלה בצורה מהירה וחדה יחסית במקרה של מיתון מבלי להיקלע לאזור הסכנה שמעל 60%. למה דווקא 60% הוא מספר הקסם? בבסיס, יש בכך לא מעט פסיכולוגיה. 60% זה היעד שנקבע בזמנו באמנת מאסטריכט להקמת גוש היורו כרף העליון של היחס בין החוב לתוצר שמדינות הגוש לא צריכות לחצות. מאז זהו היחס שמקובל לחשוב עליו ככזה שמבדיל בין מדינה יציבה פיסקאלית למדינה שאינה כזו, כלומר מדינה עם חוב גבוה מ-60% תוצר תצטרך לשלם ריבית גבוהה יותר עבור אגרות החוב שהיא מנפיקה כי הסיכון שלוקחים על עצמם אלו שרכשו ממנה את אגרות החוב  – הסיכון שלא תחזיר את החוב או תחזיר רק את חלקו – הוא סיכון גדול יותר.

אלא שבתקופה האחרונה משהו נשבר בפסיכולוגיה הזו. לא מעט מקרוכלכלנים חשובים, חשובים מאוד, טוענים שכדי להוציא את המשק העולמי מהדכדוך שהוא נמצא בו הממשלות צריכות להתחיל להוציא הרבה מאוד כסף על השירותים הציבוריים השונים וכך לעודד את הפעילות הכלכלית. הממשלות צריכות לבנות עוד כבישים וגשרים, עוד רכבות, עוד בתי חולים וכיתות לימוד, להשקיע בטכנולוגיות חדשות ועוד ועוד. מאיפה יבוא כל הכסף שדרוש כדי לממן את הוצאות העתק הללו? התשובה של אותם כלכלנים – שחלקם דיבר בצורה הפוכה לחלוטין לפני עשור וקצת – היא שהממשלות צריכות לנצל את ההזדמנות של ריביות סופר נמוכות ברחבי העולם כדי להנפיק אגרות חוב. נכון, זה מגדיל את הגרעון הממשלתי ואיתו את היחס בין החוב לתוצר, אבל זה שווה את זה בטווח הארוך. עוד מעט תהיה דוגמה קטנה, אבל למי שרוצה להיכנס קצת יותר לעומק הרעיון כדאי לקרוא את הכתבה המצויינת הזו של אורי פסובסקי בגלובס.

מה יש לנגיד נגד הנפקת אג"ח
נחזור לנאום של ירון. החלק המאכזב בנאום הוא החיסול של האפשרות הזו לגבי המשק הישראלי, כלומר חיסול האפשרות של מימון ההגדלה המאסיבית של הוצאות הממשלה (אותה תוספת של 44 מיליארד שקל בשנה) בעזרת הנפקת אג"ח.
נכון, ההחלטה על מקורות המימון היא של שר האוצר וראש הממשלה, לא של נגיד בנק ישראל. אבל בשביל להוציא תכנית כזו לפועל צריך שכולם יישלבו ידיים, גם אלו שאחראים על תקציב המדינה (מה שקרוי הצד הפיסקאלי) וגם בנק ישראל שאחראי על הצד של הריבית, שער השקל/מט"ח וכו' (מה שקרוי הצד המוניטרי). כאשר בנק ישראל עשוי להטיל את כל כובד משקלו נגד הגדלה משמעותית וחד-פעמית של הגרעון בצורה של הנפקת אג"ח, הסיכויים שהממשלה תלך על זה הם קטנים, קטנים מאוד.

השאלה עכשיו היא למה ירון מתנגד כל כך. טענה אחת של ירון היא שאם למקבלי ההחלטות, הפוליטיקאים, תהיה תחושה של "כסף זול" אז הם יתנהלו בצורה בזבזנית ולא יעילה. זו לא טענה מופרכת, אבל יש איתה שתי בעיות. האחת היא שהיא משדרת חוסר אמון של הבנק המרכזי ביכולת של המדינה להוציא לפועל תכניות גרנדיוזיות. כלומר, זה לא אומר שזה לא נכון, אבל זה מסוג הדברים שבנק מרכזי לא אמור להגיד. אבל מה שיותר בעייתי הוא שגם אם זה נכון כשלעצמו, יש אלף ואחת פתרונות למניעת בזבוזים, החל מהקמתה של מועצה פיסקאלית ייעודית שתפקח, עד להקמה ועדה ייעודית אצל החשב הכללי באוצר וכדומה. בקיצור, זו לא הבעיה.

לירון יש גם טענה כלכלית חזקה. במרכזה עומד הרעיון שאין ארוחות חינם, כלומר הנפקה כזו של אג"ח מצד המדינה מביאה איתה גם השפעות שליליות שעלולות להיות בלתי צפויות למי שמסתכל רק על הצד החיובי בצורה של מימון זול של הוצאה ממשלתית. בשביל להבין על מה מדובר חיברתי דוגמה מעט פשטנית, אבל אני מקווה שהיא תבהיר את העניין:

נגיד שממשלת מיקיסטן מנפיקה אג"ח בשווי של 5 מיליארד דולר מיקיסטני ל-30 שנה בריבית של 2.5% ובכך מגדילה את החוב שלה ל-63%. ממשלת מיקיסטן ידועה ביעילות המופלאה שלה ובתבונה יוצאת הדופן בה היא משקיעה את הכספים לטובת הציבור. מכאן שניתן לצפות שהתשואה למשק המיקיסטני מההשקעות הממשלתיות הנ"ל יניבו תשואה של 4% לשנה. על פניו, זו נראית כמו הנפקת אג"ח משתלמת ביותר לעם המיקיסטני. אמנם החוב של ממשלת מיקיסטן חצה את רף ה-60%, אבל לא תהיה לה בעיה להחזיר את הקרן והריבית משום שהעלייה בתוצר ככל הנראה תהיה גדולה אף יותר (r<g, או הריבית הריאלית קטנה מהעלייה בתוצר), וכך ניתן לצפות שתוך 15 שנה החוב ירד שוב אל מתחת ל-60% וימשיך לרדת. לכאורה win win.
אבל, אומר ירון, ממשלת מיקיסטן לא לקחה בחשבון את ההשפעות השליליות שיהיו להנפקה גדולה שכזו על החברות העסקיות של מיקיסטן. נכון, יש הרבה מאוד גופים במיקיסטן ומחוצה לה שמאוד מאוד צריכים ורוצים להוסיף נכסים (יחסית) חסרי סיכון, כמו אג"ח של ממשלת מיקיסטן, לתיק ההשקעות שלהם. אבל, אותם גופי השקעה שמנהלים את כספי החסכון של כולנו למעשה ישקיעו באג"ח ממשלת מיקיסטן על חשבון השקעה באג"ח של החברות הפרטיות של מיקיסטן. מה שיקרה, אומר ירון, הוא שהפער בין התשואה שיידרשו חברות עסקיות מיקיסטאניות לשלם עבור האג"ח שהנפיקו לבין האג"ח של ממשלת מיקיסטאן יגדל (הפער נקרא גם מרווח או credit spread), מה שגם יוביל לכך שכמות ההנפקות שייבצעו חברות מיקיסטאניות תקטן גם כן.

במילים אחרות, אין ואקום. אם ממשלת מיקיסטאן תמשוך אליה כמות אדירה של כספי חסכון כדי לממן השקעות ממשלתיות, לחברות העסקיות במיקיסטאן יישארו פחות אפשרויות (לכל הפחות 5 מיליארד דולר מיקיסטני) להנפיק אג"ח כדי לממן את ההשקעות הפרטיות שלהן. בשלב הבא, מי שיסבול בסופו של דבר הוא המשק המיקיסטאני כולו וכל הציפיות היפות מהנפקת האג"ח יתגלו כמופרכות (r>g, הריבית הריאלית תתגלה כגבוהה יותר מהעלייה בתוצר). עכשיו זה כבר פחות נראה כמו win win ויותר כמו משחק סכום אפס, או אפילו משחק סכום שלילי.
זהו כמובן תיאור לא מדוייק של המחקר של ירון עצמו, עליו הוא מסתמך בטיעון הזה שלו, אבל זה פחות או יותר תופס את העיקר. מה שכן, הסיבה מדוע אני מטיל ספק במסקנות של ירון היא לא כי אני מתכוון מתכוון להתווכח עם נגיד בנק ישראל על מקרוכלכלה, בוודאי לא על מחקר שהוא עצמו ביצע.

המחקר המרתק שערך ירון עוד לפני שמונה לתפקיד הנגיד הוא לא מחקר שבונים בו איזשהו מודל תיאורטי ומנסים להסיק ממנו מסקנות. ירון, פריק של מספרים ונתונים, בנה מודל אמפירי שנסמך על מאגר מידע גדול ומרשים של נתונים שנאספו לאורך השנים על התנהגות ממשלת ארה"ב וחברות אמריקאיות. המודל שהוא בנה מסביר מדוע כאשר ממשלת ארה"ב הגדילה את החוב שלה באמצעות הנפקת אג"ח, מי ששילם את המחיר היו אגרות החוב של החברות הפרטיות האמריקאיות. ירון מסייג את עצמו ואומר שבגלל עוצמתו של הדולר והמשק האמריקאי – החשש מאינפלציה ומפשיטת רגל של המדינה הוא קטן – ההשפעה של הנפקת אג"ח מדינה על אג"ח החברות העסקיות אכן ניכרת, אך לא דרמטית. אבל שני החששות הללו בהחלט רלבנטיים במקרה של משק קטן ופתוח כמו ישראל (או מיקיסטאן). לכן, אומר ירון סביר להניח שההשפעה השלילית של הנפקת האג"ח על המשק הישראלי תהיה משמעותית יותר. עד כמה? אי אפשר ממש לדעת.

האם באמת כשארה"ב מצוננת ישראל מקבלת שפעת
וזה בעצם כל העניין מבחינתי. מה שירון ביצע היא הסקה ממודל מקרוכלכלי שמנסה להסביר איזושהי תופעה שנצפתה בארה"ב ומנסה להסיק ממנה מסקנות על תופעה עתידית בישראל. מכיוון ותחום העיסוק שלי הוא פילוסופיה של הכלכלה, ובין השאר גם על האופן שבו אפשר להסיק ממודל למציאות, אז אני חייב לומר משהו על המהלך הלוגי הזה של ירון.

כדי לעבור ממודל שמסביר נתוני עבר על ארה"ב למציאות עתידית אפשרית בישראל ירון משתמש במושג likely. כלומר (1) סביר להניח שתופעה שראינו בארה"ב תהיה נכונה גם לגבי ישראל ו-(2) סביר להניח שמאפיינים ייחודיים של המשק האמריקאי מרככים את ההשפעה של אג"ח מדינה על אג"ח חברות אבל מכיוון ומאפיינים כאלו חסרים בישראל אז בישראל ההשפעה השלילית תהיה גדולה יותר.
מה שנראה על פניו כמו מהלך לוגי סביר הוא בעיניי לקוי מאוד. כדי לבצע אותו דרוש לכל הפחות להצביע על איזשהו מנגנון סיבתי ברור שהמודל מתאר ולהסביר מדוע זהו המנגנון הסיבתי שמופיע גם במקרה הישראלי ולא מנגנונים שמופיעים במודלים אחרים. לדוגמה, אולי יש מודל שמוצא שהתמורה מהשקעות ממשלתיות במשק עם מאפיינים דומים למשק הישראלי גבוהה יותר מהתמורה מהשקעות ממשלתיות במשק כמו ארה"ב או גרמניה. במקרה כזה, האם ההיפוך שירון מצא מצא בנתוני ארה"ב בין הגידול בריבית הריאלית (r) לבין השינוי בתוצר (g) כאשר חוצים את הרף של יחס חוב/תוצר של 60% נכון גם למקרה הישראלי? האם פערי התשתיות, החינוך, ההון האנושי וההון הפיזי בין ישראל לארה"ב הם לא גדולים עד כדי כך שאצלנו ה-r יישאר גבוה יותר מ-g גם ביחס חוב/תוצר של 65%? אולי 70%?
מודל אחר יכול לשאול מה יקרה אם ממשלות של משקים קטנים ופתוחים לא יגדילו את ההשקעות שלהם. האם אז הנזק לתוצר לא יהיה גדול יותר מאשר הנזק בהגדלת הגרעון הממשלתי? מודל שלישי ינסה לשאול האם בהנחה והמציאות של השנים האחרונות של צמיחה נמוכה וריבית נמוכה היא עכשיו "הנורמלי החדש" אז האם המודלים ששמים דגש רב על היחס של 60% הם בכלל עדיין רלבנטיים או שגם עם 63% המשק נשאר יציב פיסקאלית? בקיצור, מה שאני רוצה רוצה להגיד הוא שכאשר בוחרים מודל מסויים שמסביר תופעה א' כדי שיעזור להסביר תופעה ב' דרוש הרבה יותר מאשר אינטואיציה טובה. בחירת המודל היא אמנות שכלכלנים נכשלו בה פעמים רבות בעבר, אבל גם הצליחו בה לא פעם. הכלכלן דני רודריק כתב על זה ספר שלם ומצויין שמומלץ לכל כלכלן לקרוא.

האמת, גם אם רצה הגורל והמודל הנכון לתיאור האספקט הספציפי הזה של המשק הישראלי הוא המודל שירון בנה לפני שמונה לנגיד, כלל לא ברור האם ההשפעה השלילית על המשק מהעלאת המסים גדולה או קטנה יותר מההשפעה השלילית של הנפקת האג"ח. ירון, ככל שאני יודע, לא הראה חישוב שכזה. למעשה, הוא גם לא הראה חישוב שמנסה לאמוד איך ניתן לממן את התכנית שלו בעזרת שילוב נכון בין חסכון שייווצר מייעול התקציב הממשלתי לבין הנפקת אג"ח והעלאת מסים. כל מה שיש הוא שבעמוד 10 של התכנית מסבירים למה העלאת מסים היא הפתרון המומלץ ולא שום דבר אחר, ולמעשה כדאי להעלות מסים כבר עכשיו כדי להוריד עוד יותר את הגרעון ואיתו את יחס החוב/תוצר.

אני לא נגד העלאת מסים, אני אפילו חושב שיש לא מעט מסים שצריך להעלות או פטורים שצריך לבטל כדי לקבל שירותים ממשלתיים טובים יותר ולצמצם במעט את אי השיוויון בחברה הישראלית (להחיל מס ירושה, לאכוף מיסוי על הכנסות משכר דירה ועוד). אלא שנטל ההוכחה שבאמת יש צורך להעלות מסים הוא על מי שרוצה להעלות לי את המס, והסתמכות על מחקר אחד, מרשים ככל שיהיה, עוד רחוק מלהראות שאין שום ברירה אחרת.

בשורה התחתונה, ההתעקשות של ירון על העלאת מסים היא לא נכונה ולא ראויה וההתעקשות שלו שלא להגדיל במעט את החוב הממשלתי דנה את התכנית הכל-כך חשובה שלו, שהוא עצמו מגדיר בצדק כקריטית לעתידה הכלכלי של ישראל, לגריסה. האמת, עכשיו כשאני חושב על זה, אני כבר לא מאוכזב כמו שאני פשוט עצוב.

תגובה אחת בנושא “למה נגיד בנק ישראל חיסל במו ידיו את התכנית להעלאת רמת החיים שלנו

להשאיר תגובה

הזינו את פרטיכם בטופס, או לחצו על אחד מהאייקונים כדי להשתמש בחשבון קיים:

הלוגו של WordPress.com

אתה מגיב באמצעות חשבון WordPress.com שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת גוגל

אתה מגיב באמצעות חשבון Google שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת Twitter

אתה מגיב באמצעות חשבון Twitter שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת Facebook

אתה מגיב באמצעות חשבון Facebook שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

מתחבר ל-%s